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如何从法律上认识TPP

2015年10月08日 11:53 来源于 沙龙365登入
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从法律的视角来看,TPP谈判的成功只是万里长征走出了关键的一步。后续的批准与适用仍然需要考验政治家的政治智慧。对于中国而言,仍然有一段不短的时间可以充分利用并思考应对
王禄生
东南大学法学院教师,中国法学会外国司法制度专家库成员;四川大学法学博士,英属哥伦比亚大学联合培养博士;先后在哥伦比亚大学和都柏林大学访学;在《法学》《法制与社会发展》《比较法研究》等期刊上发表论述多篇,微信公众号"数说司法"运营者。

  【沙龙365登入】(专栏作家 王禄生)国庆假期,朋友圈被TPP刷屏了,归纳起来观点大概有两派——“崩溃论”和“自大论”。

  前者用忧国忧民外带自我嘲讽的口吻大谈TPP的恐怖后果;后者一副谈笑间樯橹灰飞烟灭的态度略带挑衅地看衰TPP。

  TPP的签署与批准是两回事

  从国际法的视角来看,谈判只是国际条约缔结的第一步,国际条约真正生效需要分别经过各国批准。涉及越多国家的条约,从谈判成功到批准之间的周期可能越长。

  这两天铺天盖地的TPP实际上只完成了谈判。批准在英文中译作ratification,沙龙365登入各国对条约批准有不同的规定,难度各不相同。

  美国是三权分立最为标准的国家。在美国,缔结条约treaty的权力被分配在政府与参议院之间(美国两院制)。具体而言,总统及其委派的国务卿可以负责条约的谈判,但在条约批准之前需征求参议院的建议并获得三分之二以上的赞成。只有获得参议院的支持,总统才能批准某个条约。这种程序使得美国通过国际条约的难度要显著高于其他国家。

  TPP是美国总统奥巴马(民主党)一手推动的政策,在美国媒体被称为奥巴马经济和外交政策的顶峰之作。他也将成为奥巴马任期最后一年着力推动的工作。不过众所周知,奥巴马所在民主党在中期选举中失败,失去了参议院和众议院多数党的地位。

  换言之,参议院议员中有大部分是奥巴马的对头——共和党。因此,如果按照条约的批准流程,TPP几乎可以确定无法获得参议院三分之二议员的同意。

  所以奥巴马也采用了灵活的策略,即根据1974年出台的《贸易促进法案》,将TPP视为自由贸易协议agreement,而非条约treaty。协议的批准程序和条约的批准程序完全不同:(1)两院简单多数决;(2)不能做任何修改;(3)90天内审查完毕。

  这几处改动十分关键,首先条约需要三分之二以上多数议员的通过,而贸易协定只需过半。其次,条约审查时国会可以要求进行修改,而贸易协定只能直接表决up-or-down vote,不得作任何修改。最后,90天的审查期限压缩了批准的周期,避免两党冗长的争论。

  可见,有了这个“快速通道”之后,TPP的批准会顺利许多。

  尽管TPP被“降格”为协议使得奥巴马政府对TPP的批准有了很大的话语权,但就目前美国国内的形势来看,困难依然不小。

  “快速通道”要求国会两院在总统签署自由贸易协议之后90天内完成审查,但考虑到美国目前国内的形势,奥巴马很可能不会立刻签署。

  据国外媒体的推测,美国最早的TPP审查日可能是2016年2月,那个时候总统候选人的提名竞争已经在有些州开始。

  彼时,作为美国国内热点问题,TPP自然就会遭到各方的批评与质疑,从而增加它在美国参众两院通过的难度。目前已经有总统候选人明确指出如果当选将肯定不会推动TPP。

  比如,共和党候选人唐纳德·特朗普就明确认为“这是一个可怕的协议”。特朗普就是那个真人秀《谁是接班人》的霸气总裁。即使与奥巴马处于同一派系的民主党议员伯尼·桑德斯也明确反对。他认为TPP是华尔街沙龙365登入巨头的胜利,并指出,“现在是靠我们来停止它成为法律的时候了”。桑德斯虽非民主党,但参与民主党团活动,被视为民主党。

  更为有趣的是,希拉里·克林顿。她在担任美国国务卿的时候全力协助奥巴马推进TPP的谈判。不过在转而竞选总统的时候,她在不同场合表达了对TPP的忧虑。最终她的态度如何仍然存疑。

  因此,有分析人士认为,除非奥巴马凭借极大的政治智慧并付出极大的努力,否则美国能否在2016年之内完成批准程序都存在疑问。

  再来说说日本。在日本,条约需要获得参众两院的共同批准。这个时候就有可能出现一个批准,一个不批准的情形。

  如果众议院(下院)批准条约,而参议院(上院)拒绝的话,此时需要成立联合委员会共同协商,如果协商不成,或者参议院在30天之内未能就是否批准条约形成意见,则众议院批准视为国会整体批准。从这个意义上来讲,日本条约批准的难度要略低于美国。有媒体分析,日本初步打算在明年年初召开一次专门的国会会议讨论TPP问题。每次无法通过,都会将批准日期推迟数月。

  澳大利亚则面临完全不同的情况。根据澳大利亚宪法第61条的规定,缔结国际条约的权力属于政府。换言之,政府缔结条约无需经过国会的批准。因此,对于澳大利亚而言,政府的谈判实际上就意味着TPP已经被批准。

  以上大致是三种条约的批准模式。TPP12个成员国可能从属于不同的模式,难度也各不相同。

  目前,TPP只是完成了条约缔结的第一个阶段——谈判。TPP缔结关键的批准阶段仍然有待时日。考虑到十二个国家不同的体制,这个过程绝非一蹴而就。

  TPP的批准与适用还是两回事

  条约的批准绝非万事大吉!从国际法角度来看,条约的批准ratification和适用adaptation也是两个不同的概念。这里涉及到一个国际法上的基本问题——国际条约的国内适用。这一问题涉及国际法理论中的一元论、二元论、协调论等等。

  通俗些说就是,有部分国家规定条约被批准之后自动成为国内法的一个部分直接适用,这就是所谓的一元论——国际法和国内法一元,以及直接适用模式。采取这种模式的有法国、德国、俄罗斯等国。

  有部分国家规定,国际条约被批准之后仍然不能直接在国内适用,而是需要通过国内立法转化成国内法律。英国、澳大利亚、加拿大等英联邦国家通常是这种模式。这就是所谓的二元论——国际法和国内法二元,以及转化适用模式。

  美国是比较特殊的国家,有学者将它定义为“协调论”。因为在美国,有些条约是直接适用的,有些则是需要转化的。但从比率上来看,小编倾向于将美国视为一元论的直接适用模式。针对TPP而言,只要国会批准了,那么它就会自动成为美国法律而得以适用。

  可以预见,对于TPP中持二元论的国家,即使条约经过批准之后仍然有一段立法转化的过程。这个过程虽然不至于漫长,但却一定不会短暂。

  所以,从法律的视角来看,TPP谈判的成功只是万里长征走出了关键的一步。后续的批准与适用仍然需要考验政治家的政治智慧。

  对于中国而言,仍然有一段不短的时间可以充分利用并思考应对。“崩溃论”和“自大论”的视角都不可取。

  作者为东南大学法学院副教授

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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