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全国政协常委李崴:应当建立人口数据问责制

2018年02月10日 21:00 来源于 沙龙365登入
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建议成立向高层负责的独立于统计和计划生育部门的调查委员会,检讨有关人口统计和预测的重大失误,以及为何几乎所有的统计和预测都一而再高估人口增长,针对渎职、误导甚至造假行为追究责任
全面两孩政策进入第二年,出生人口不升反降。图/视觉中国

  文|李崴 全国政协常委

  文|黄文政 中国与全球化智库高级特邀高级研究员

  全面两孩政策进入第二年,出生人口不升反降。按国家统计局公布的数据,2017年全年出生人口为1723万人,比2016年减少了63万。这一数据比国家卫计委的最低预测为2023.2万要少整整300万,甚至比卫计委对不放开两孩政策下的预测值1770万,还要少47万。

  对于涉及到国家最基础的人口数据,出现这么大的差距已经不是统计误差和预测失误能够解释了。这种误判继续下去,更将严重误导人口政策的决策,威胁国家的长治久安。为此,我们在此重申本文第一作者在2017年“两会”递交的全国政协提案,希望引起社会关注,以助于建立人口数据问责制,避免再次发生如此严重的误判事件。

一、人口数据影响长治久安

  虚假的人口数据会影响政府决策而威胁国家的长治久安。苏联解体就与人口数据虚报有关。俄罗斯科学院人口和生态中心主任曾言,俄罗斯生育率在1966年就低于更替水平,但被复杂的数字游戏遮盖。长期低生育率恶化了社会经济问题。等到20世纪90年代危机全面爆发后,势头已无法扭转。

  我国的朝代更迭也与人口统计造假不无关系。元朝的崩溃就与朝廷不能掌握真实的人口和耕地数、赋役无据、财政困难有关。明朝初年为了避免“蹈胡元之弊”,严厉打击人口和耕地统计腐败,罪在官者处斩,罪在民者充军。但到明后期,人口和耕地却“无一实数”。清朝雍正年间实行“摊丁入亩”政策,将赋役与人口脱钩、与耕地挂钩,才获得了较准确的人口数。

二、人口预测的高估倾向

  人口预测直接影响到我国现代基本政策。从1971年到1979年,我国生育率从5.81直线下降到接近更替水平的2.75,但1980年《中国人口百年预测报告》称,如果生育趋势不变,我国人口到2050年将达到40亿。之后,空前严厉的一胎化政策得以实施。到20世纪90年代中期,生育率已低于更替水平,但却未被采信。2000年人口普查显示当年生育率仅有1.22,但以漏报为由大幅调高后的1.8却成为决策依据达10年之久,严重贻误了应对低生育率的时机。

  我国人口预测长期高估。2007年《国家人口发展战略研究报告》预测,到2010年的人口增量5400万,比实际高出61.7%。卫计委曾预测,单独两孩政策每年新增出生人口约200万,但实际却不到此1/3。《中国发展报告2011/2012:人口形势的变化和人口政策的调整》曾预估全面放开两孩后,生育率可能超过4.4,意味每年将出生4000多万,但目前来看,高峰出生数据也不到其一半。

三、国家统计局人口数据之间的矛盾

  每年出生人口是重要指标。国家统计局与该指标相关的有三个数据源。一是每年公布的出生人口,二是由当年抽样调查生育率推算的出生人口,三是由人口普查回测的当年出生人口。第三种数据最权威,但只有到人口普查时才能获得。

  每年公布的出生人口广受关注,但却有高估的倾向。比如,2001到2009年每年公布的出生人数比2010年人口普查回测高出46万到280万不等。但这个差距到21世纪头十年末期已经大幅缩小。此外,每年公布的出生人口与当年生育率推算出的出生人口在2010年之前相差仅几百万,但在2010年之后却急剧扩大。比如,2015年1%小普查的生育率仅1.05,由此推算出生人口仅1150万,比公布的1655万的出生人口要少500多万。要等到2020年人口普查后才能判断,这种差距到底是因为抽样调查不准,还是公布的出生人口被上调过高。

四、其他领域人口数据也存在的问题

  除国家统计局外,教育、公安和卫生部门的入学、户籍、分娩等数据有参考价值,甚至被用于修正人口普查数据的依据。但由于虚报人口在教育经费、医疗经费、扶贫拨款、转移支付款等,及争取基础建设项目上有利可图,这些数据未必准确。

  入学数据。1988-1996年小学招生20542万,与2000年人口普查对应的10-18岁的20930万一致。但自1997年,义务教育经费从地方承担,改为中央和地方分担后,小学招生数开始大幅超过人口普查数;1997-2006年小学招生19514万,比2000年人口普查对应的0-9岁的15913万多出23%。2013年实行电子学籍后,初中1-3年级每年级平均人数从2011年的1673万,陡然跌到2013年的1466万。

  户籍数据。虽然存在“黑户”问题,但也有“一人多户”现象。2010年户籍3-9岁每岁1327万,大致等于由抽样调查生育率推出的出生数,也与2001-2007年分娩数据吻合。但2010年后,户籍人口显著多于分娩数;2010-2013年平均每年活产1482万人,但2015年户籍对应的2-5岁平均每岁却有1712万人。由于住院分娩率接近100%,分娩漏报情况应该不多。

  分娩数据。由抽样调查生育率推出的年出生数据在2006年后几无增长,但活产数从2006-2008年的年均1253万增至2012-2014年的年均1524万,可能反映了分娩数据虚高。农村新型医疗合作制度在2008年建立后,有可能产生了虚报分娩数报销医药费的动机。而流动人口子女出生于居住地的比例由2010年的28%升至2014年的57%,不排除有人在居住地和原籍都登记分娩以获取福利。

五、建立人口数据问责制

  虚假的统计和离谱的预测导致政策失误的危害胜于贪腐。2016年10月中央深改小组第28次会议指出,防范和惩治统计造假、弄虚作假,根本出路在深化统计管理体制改革。要健全政绩考核机制,健全统计数据质量责任制,强化监督问责,依纪依法惩处弄虚作假,确保统计机构和统计人员独立调查、独立报告、独立监督职权不受侵犯,确保各类重大统计数据造假案件得到及时有效查处,确保统计资料真实准确、完整及时。而《国家人口发展规划(2016-2030年)》也提出,在人口普查和抽样调查的基础上,加强人口中长期预测;健全人口动态监测和评估体系,科学监测和评估人口变动情况及趋势影响。鉴于此,建议如下:

  (一)成立向高层负责的独立于统计和计划生育部门的调查委员会,检讨有关人口统计和预测的重大失误,以及为何几乎所有的统计和预测都一而再高估人口增长,针对渎职、误导甚至造假行为追究责任。委员会可以包括国家安全委员会、中纪委和国家监察委员会及专业学者。

  (二)人口普查和抽样调查是有关人口的专门性调查。经验表明,其原始数据比修正后的数据更可靠。不同于单一的出生人口数据,这些数据是多指标的系统性数据,可以相互验证。建议确定人口普查和抽样调查数据的权威性,禁止任何部门对其进行修改。

  (三)每年公布出生人口数是衡量政策短期效果的重要参考。该数据与抽样调查数据越来越严重的偏离给人口政策的决策基础造成重大风险。建议作为专题研讨。此外,教育、公安、卫生部门数据有辅助性价值,但其收集和处理方法不透明。建议规范各部门数据格式,公布包括按地区、年龄等分列的详细数据以及数据收集、处理方法,以便外界监督、核实。

  (四)成立独立的专门机构,整合与监测人口统计和预测;定期发布不同数据源的、在格式规范的可对比的数据报告。不同的民间学术单位和专业人士可向其递交在不同时段的人口预测,并定期更新。该机构可就各方预测的准确定期发布评估报告。

  (五)《国家人口发展规划(2016-2030年)》提出,全国人口在2020年达到14.2亿,到2030年达到14.5亿。该规划能否成功关系到我国经济社会的可持续发展和执政党的执政信誉。建议对该计划的实施效果设定明确的预警标识和问责机制。

  作者李崴为全国政协常委,黄文政为中国与全球化智库高级特邀高级研究员。本文经授权发表

责任编辑:张帆 | 版面编辑:吴秋晗
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